К адекватной оценке эффектов государственных программ Российской Федерации: методологические и методические предложения

Гумеров Р.Р., Кириченко И.А.

 

Гумеров Р.Р., 
кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Центра государственного регулирования, инвестиционного и институционального развития Института макроэкономических исследований Всероссийской академии внешней торговли Минэкономразвития России, Кириченко И.А., 
кандидат экономических наук, доцент, руководитель Центра государственного регулирования, инвестиционного и институционального развития Института макроэкономических исследований Всероссийской академии внешней торговли Минэкономразвития России 
Аннотация. Статья посвящена обоснованию методологических и методических подходов к идентификации и оценке долговременных общественно значимых эффектов реализации государственных программ Российской Федерации. В связи с этим критическому анализу подвергаются отечественные методология и практика разработки и оценки эффективности этих программ. Констатируется, что в принятой модели оценки эффективности («как есть») отсутствует нормативно закрепленное понятие общественно значимых эффектов государственных программ. Последние оцениваются косвенно, через утверждаемые в паспортах программ ожидаемые конечные результаты (индикаторы), что значительно снижает полноту и достоверность получаемых оценок. Предлагаемая модель оценки «как должно быть», основанная на внедрении используемых в лучшей зарубежной практике принципов, процедур и инструментов оценки программных эффектов, позволит, по мнению авторов, повысить уровень обоснования вклада государственных программ Российской Федерации в социально-экономическое развитие страны, отдельных отраслей и сфер национальной экономики, человеческого капитала. В числе соответствующих новаций следующие: разграничение понятий «эффективности» и «результативности» государственной программы; идентификация всего спектра эффектов (включая внешние и негативные), генерируемых программными мероприятиями; оценка социальных и экономических эффектов государственных программ как дополнительных выгод национальной экономики, ее отдельных отраслей и сфер, населения в сравнении со «статус-кво сценарием». В переходный период предлагается использовать ряд аналитических процедур по оценке эффектов государственных программ Российской Федерации на основе имеющейся информации и принятых в настоящее время методов их разработки и оценки эффективности (на примере отдельных государственных программ). 
Ключевые слова: стратегическое планирование, государственные программы Российской Федерации (российские госпрограммы федерального уровня), эффекты, эффективность и результативность государственных программ, риски реализации государственных программ, проектное управление. 
TOWARDS AN ADEQUATE ASSESSMENT OF THE EFFECTS OF STATE PROGRAMS OF THE RUSSIAN FEDERATION: METHODOLOGICAL AND METHODOLOGICAL PROPOSALS 
Gumerov R.R., 
PhD (Economics), Associate Professor, Leading Researcher of the Center for State Regulation, Investment and Institutional Development of the Institute for Macroeconomic Research of the Russian Foreign Trade Academy of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation 
Kirichenko I.A., 
PhD (Economics), Associate Professor, Head of the Center for State Regulation, Investment and Institutional Development of the Institute for Macroeconomic Research of the Russian Foreign Trade Academy of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation 
Abstract. The article is devoted to the substantiation of methodological approaches to the identification and assessment of long-term socially significant effects of state programs of the Russian Federation. In this regard, the domestic methodology and practice of developing and evaluating the effectiveness of state programs of the Russian Federation are subjected to critical analysis. It is stated that in the adopted model of assessing efficiency («as is»), socially significant effects of government programs are assessed indirectly through the program outcomes and indicators, and such an approach significantly reduces the completeness and reliability of the estimates obtained. The proposed model for assessing «how it should be», based on the implementation of the principles, procedures and tools used in the best foreign practice for assessing the effects of state programs, will increase the level of substantiation of the contribution of state programs of the Russian Federation to the socio-economic development of the country, individual industries and spheres of the national economy, human capital. Among the innovations are: differentiation of the concepts of «efficiency» and «effectiveness» of the state program; identification of the entire spectrum of effects (including external and negative) generated by program activities; assessment of the social and economic effects of government programs as additional benefits of the national economy, its individual sectors and spheres, the population in comparison with the so-called «status quo» scenario. During the transition period, it is proposed to use a number of analytical procedures to assess the effects of government programs of the Russian Federation based on the available information and currently adopted methods for their development and effectiveness assessment (on the example of several government programs). 
Keywords: strategic planning, state programs of the Russian Federation (Russian state programs at the Federal level), effects, efficiency and effectiveness of state programs, risks of implementation of state programs, project management. 
DOI: 10.33983/0130-9757-2020-6-33-48
Библиографический список
1. Федеральный закон от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/420204138.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/902228825.
3. Постановление Правительства РФ от 12 октября 2017 г. № 1242 «О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/436792240.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.07.2019 г. № 903 «Об утверждении Правил формирования сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации, внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» [Электронный ресурс]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/560662721.
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.11.2010 г. № 1950-р (редакция от 12.03.2020 г.) «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/902246112.
6. Методические указания по разработке национальных проектов (программ). Утверждены президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 14.10.2019 г. № 12 [Электронный ресурс]. — URL: https://bazanpa.ru/sovet-pri-prezidente-rf-po-strategicheskomu-razvitiiu-i-natsionalnym-proektam-metodicheskie-ukazaniia-ot14102019-h4584518/.
7. Приказ Минэкономразвития России от 16 сентября 2016 г. № 582 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/420377385.
8. Андреева Е.И., Горшкова И.Д., Ковалевская А.С. Рекомендации по оценке социально-экономической эффективности социальных программ. Определения, подходы, практический опыт. — М.: Проспект, 2014. — 72 с.
9. Бровкин А.В. Рекомендации по разработке методики оценки социально-экономических эффектов от реализации инфраструктурных проектов // Финансы и управление. — 2017. — № 3. — С. 9–16.
10. Винслав Ю.Б. Год 2020-й: о сохраняющихся воспроизводственных угрозах и об их нейтрализации на путях совершенствования стратегического планирования и промышленной политики, развертывания национальной инновационной системы и ее отраслевых и региональных подсистем // Российский экономический журнал. — 2020 — № 1. — С. 3–53.
11. Гумеров Р.Р. Продовольственная безопасность Российской Федерации (теория и практика). — СПб.: Буквально, 2018. — 386 с.
12. Гумеров Р.Р., Гусева Н.В. Проблемы оценки эффективности государственного регулирования и бюджетной поддержки российской экономики // Российский экономический журнал. — 2018. — № 1. — С. 66–80.
13. Гумеров Р.Р. Государственная программа развития сельского хозяйства: амбиции и реалии // ЭКО. — 2019. — № 4. — С. 8–25.
14. Гумеров Р.Р. Реализация национальных целей в предлагаемой модели стратегического народнохозяйственного планирования // Российский экономический журнал. — 2019. — № 5. — С. 3–24.
15. Гэлбрейт Джон К. Экономические теории и цели общества. — М.: Прогресс, 1979. — 406 с.
16. Кириченко И.А., Гумеров Р.Р. Реализация национальных целей и стратегическое планирование: фактор управления рисками // Российский экономический журнал. — 2019. — № 6. — С. 52–62.
17. Полтерович В.М. Реформа государственной системы проектной деятельности, 2018–2019 годы // Terra Economicus. — 2020. — № 18 (1). — С. 6–27.
18. Bryson J.M. Strategic planning for public and nonprofit organizations: a guide to strengthening and sustaining organizational achievement [Электронный ресурс]. — URL: https://www.pdfdrive.com/strategic-planning-for-public-and-nonprofit-organizations-e54324113.html).
19. Circular A-4. September 17, 2003. To the Heads of executive Agencies and Establishments. [Электронный ресурс]. — URL: https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/circulars/A4/a-4.pdf (дата обращения 08.12.2019).
20. Design, monitoring and evaluation of technical cooperation programmes and projects. A training manual. International Labour Office. — Geneva, 1995. — 212 p.
21. Draft Report to Congress on the Benefits and Costs of Federal Regulations and Agency Compliance with the Unfunded Mandates Reform Act. 2017. [Электронный ресурс]. — URL: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/draft_2017_cost_benefit_report.pdf.
22. Gertler P.J., Martinez S., Premand P., Rawlings L.B., Vermeersch C.M.J. Impact Evaluation in Practice. Second Edition [Электронный ресурс]. — URL: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/25030/9781464807794.pdf?sequence=2&isAllowed=y.
23. Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management [Электронный ресурс]. — URL: https://www.oecd.org/dac/2754804.pdf.
24. Performance Audit Guidelines: ISSAI 3000 — 3100 [Электронный ресурс]. — URL: https://www.auditorgeneral.gov.tt/sites/default/files/Performance%20Audit%20Guidelines.pdf.
25. White H., Raitzer D.A. Impact EvaluatIon of Development Interventions. A Practical Guide [Электронный ресурс]. — URL: https://www.adb.org/sites/default/files/publication/392376/impact-evaluation-development-interventions-guide.pdf.

Гумеров Р.Р., 

кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Центра государственного регулирования, инвестиционного и институционального развития Института макроэкономических исследований Всероссийской академии внешней торговли Минэкономразвития России,

Кириченко И.А., 

кандидат экономических наук, доцент, руководитель Центра государственного регулирования, инвестиционного и институционального развития Института макроэкономических исследований Всероссийской академии внешней торговли Минэкономразвития России 

Аннотация. Статья посвящена обоснованию методологических и методических подходов к идентификации и оценке долговременных общественно значимых эффектов реализации государственных программ Российской Федерации. В связи с этим критическому анализу подвергаются отечественные методология и практика разработки и оценки эффективности этих программ. Констатируется, что в принятой модели оценки эффективности («как есть») отсутствует нормативно закрепленное понятие общественно значимых эффектов государственных программ. Последние оцениваются косвенно, через утверждаемые в паспортах программ ожидаемые конечные результаты (индикаторы), что значительно снижает полноту и достоверность получаемых оценок. Предлагаемая модель оценки «как должно быть», основанная на внедрении используемых в лучшей зарубежной практике принципов, процедур и инструментов оценки программных эффектов, позволит, по мнению авторов, повысить уровень обоснования вклада государственных программ Российской Федерации в социально-экономическое развитие страны, отдельных отраслей и сфер национальной экономики, человеческого капитала. В числе соответствующих новаций следующие: разграничение понятий «эффективности» и «результативности» государственной программы; идентификация всего спектра эффектов (включая внешние и негативные), генерируемых программными мероприятиями; оценка социальных и экономических эффектов государственных программ как дополнительных выгод национальной экономики, ее отдельных отраслей и сфер, населения в сравнении со «статус-кво сценарием». В переходный период предлагается использовать ряд аналитических процедур по оценке эффектов государственных программ Российской Федерации на основе имеющейся информации и принятых в настоящее время методов их разработки и оценки эффективности (на примере отдельных государственных программ). 

Ключевые слова: стратегическое планирование, государственные программы Российской Федерации (российские госпрограммы федерального уровня), эффекты, эффективность и результативность государственных программ, риски реализации государственных программ, проектное управление. 

TOWARDS AN ADEQUATE ASSESSMENT OF THE EFFECTS OF STATE PROGRAMS OF THE RUSSIAN FEDERATION: METHODOLOGICAL AND METHODOLOGICAL PROPOSALS 

Gumerov R.R., 

PhD (Economics), Associate Professor, Leading Researcher of the Center for State Regulation, Investment and Institutional Development of the Institute for Macroeconomic Research of the Russian Foreign Trade Academy of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation 

Kirichenko I.A., 

PhD (Economics), Associate Professor, Head of the Center for State Regulation, Investment and Institutional Development of the Institute for Macroeconomic Research of the Russian Foreign Trade Academy of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation 

Abstract. The article is devoted to the substantiation of methodological approaches to the identification and assessment of long-term socially significant effects of state programs of the Russian Federation. In this regard, the domestic methodology and practice of developing and evaluating the effectiveness of state programs of the Russian Federation are subjected to critical analysis. It is stated that in the adopted model of assessing efficiency («as is»), socially significant effects of government programs are assessed indirectly through the program outcomes and indicators, and such an approach significantly reduces the completeness and reliability of the estimates obtained. The proposed model for assessing «how it should be», based on the implementation of the principles, procedures and tools used in the best foreign practice for assessing the effects of state programs, will increase the level of substantiation of the contribution of state programs of the Russian Federation to the socio-economic development of the country, individual industries and spheres of the national economy, human capital. Among the innovations are: differentiation of the concepts of «efficiency» and «effectiveness» of the state program; identification of the entire spectrum of effects (including external and negative) generated by program activities; assessment of the social and economic effects of government programs as additional benefits of the national economy, its individual sectors and spheres, the population in comparison with the so-called «status quo» scenario. During the transition period, it is proposed to use a number of analytical procedures to assess the effects of government programs of the Russian Federation based on the available information and currently adopted methods for their development and effectiveness assessment (on the example of several government programs). 

Keywords: strategic planning, state programs of the Russian Federation (Russian state programs at the Federal level), effects, efficiency and effectiveness of state programs, risks of implementation of state programs, project management. 

DOI: 10.33983/0130-9757-2020-6-33-48

Библиографический список

1. Федеральный закон от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/420204138.

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/902228825.

3. Постановление Правительства РФ от 12 октября 2017 г. № 1242 «О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/436792240.

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.07.2019 г. № 903 «Об утверждении Правил формирования сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации, внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» [Электронный ресурс]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/560662721.

5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.11.2010 г. № 1950-р (редакция от 12.03.2020 г.) «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/902246112.

6. Методические указания по разработке национальных проектов (программ). Утверждены президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 14.10.2019 г. № 12 [Электронный ресурс]. — URL: https://bazanpa.ru/sovet-pri-prezidente-rf-po-strategicheskomu-razvitiiu-i-natsionalnym-proektam-metodicheskie-ukazaniia-ot14102019-h4584518/.

7. Приказ Минэкономразвития России от 16 сентября 2016 г. № 582 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/420377385.

8. Андреева Е.И., Горшкова И.Д., Ковалевская А.С. Рекомендации по оценке социально-экономической эффективности социальных программ. Определения, подходы, практический опыт. — М.: Проспект, 2014. — 72 с.

9. Бровкин А.В. Рекомендации по разработке методики оценки социально-экономических эффектов от реализации инфраструктурных проектов // Финансы и управление. — 2017. — № 3. — С. 9–16.

10. Винслав Ю.Б. Год 2020-й: о сохраняющихся воспроизводственных угрозах и об их нейтрализации на путях совершенствования стратегического планирования и промышленной политики, развертывания национальной инновационной системы и ее отраслевых и региональных подсистем // Российский экономический журнал. — 2020 — № 1. — С. 3–53.

11. Гумеров Р.Р. Продовольственная безопасность Российской Федерации (теория и практика). — СПб.: Буквально, 2018. — 386 с.

12. Гумеров Р.Р., Гусева Н.В. Проблемы оценки эффективности государственного регулирования и бюджетной поддержки российской экономики // Российский экономический журнал. — 2018. — № 1. — С. 66–80.

13. Гумеров Р.Р. Государственная программа развития сельского хозяйства: амбиции и реалии // ЭКО. — 2019. — № 4. — С. 8–25.

14. Гумеров Р.Р. Реализация национальных целей в предлагаемой модели стратегического народнохозяйственного планирования // Российский экономический журнал. — 2019. — № 5. — С. 3–24.

15. Гэлбрейт Джон К. Экономические теории и цели общества. — М.: Прогресс, 1979. — 406 с.

16. Кириченко И.А., Гумеров Р.Р. Реализация национальных целей и стратегическое планирование: фактор управления рисками // Российский экономический журнал. — 2019. — № 6. — С. 52–62.

17. Полтерович В.М. Реформа государственной системы проектной деятельности, 2018–2019 годы // Terra Economicus. — 2020. — № 18 (1). — С. 6–27.

18. Bryson J.M. Strategic planning for public and nonprofit organizations: a guide to strengthening and sustaining organizational achievement [Электронный ресурс]. — URL: https://www.pdfdrive.com/strategic-planning-for-public-and-nonprofit-organizations-e54324113.html).

19. Circular A-4. September 17, 2003. To the Heads of executive Agencies and Establishments. [Электронный ресурс]. — URL: https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/circulars/A4/a-4.pdf (дата обращения 08.12.2019).

20. Design, monitoring and evaluation of technical cooperation programmes and projects. A training manual. International Labour Office. — Geneva, 1995. — 212 p.

21. Draft Report to Congress on the Benefits and Costs of Federal Regulations and Agency Compliance with the Unfunded Mandates Reform Act. 2017. [Электронный ресурс]. — URL: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/draft_2017_cost_benefit_report.pdf.

22. Gertler P.J., Martinez S., Premand P., Rawlings L.B., Vermeersch C.M.J. Impact Evaluation in Practice. Second Edition [Электронный ресурс]. — URL: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/25030/9781464807794.pdf?sequence=2&isAllowed=y.

23. Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management [Электронный ресурс]. — URL: https://www.oecd.org/dac/2754804.pdf.

24. Performance Audit Guidelines: ISSAI 3000 — 3100 [Электронный ресурс]. — URL: https://www.auditorgeneral.gov.tt/sites/default/files/Performance%20Audit%20Guidelines.pdf.

25. White H., Raitzer D.A. Impact EvaluatIon of Development Interventions. A Practical Guide [Электронный ресурс]. — URL: https://www.adb.org/sites/default/files/publication/392376/impact-evaluation-development-interventions-guide.pdf.